Udo Reifner kann man wohl ein gespaltenes Verhältnis zu Behörden attestieren, die in verbraucherschutzrelevanten Bereichen agieren (oder nicht agieren), insbesondere zur Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin). Im dritten Band seines Werks „Das Geld“ wirft er ihr Versagen auf dem Weg in die Finanzkrise und verbraucherfeindliches Verhalten zugunsten der Stabilität der Banken vor. Als Beispiel nennt er die Befürwortung der „Schließung offener Immobilienfonds, um die Fonds vor den Ansprüchen ihrer Kunden zu retten, die man zuvor mit riskanten Geschäften gefährdet hatte“.((U. Reifner, Das Geld, Bd. 3 Recht des Geldes, 2017, 194. Den Konflikt haben auch Vertreter der BaFin eingeräumt, vgl. Y. Svetiev/A. Ottow, Financial Supervision in the Interstices Between Private and Public Law, European Review of Contract Law 2014, 496, 530.)) Er hat aber auch konstruktive Vorschläge gemacht, wie die BaFin den Verbraucherschutz in ihre Tätigkeit integrieren könnte,((Insb. U. Reifner, Europäische Finanzaufsicht und Verbraucherschutz – Wie kann der Schutz der Verbraucherinteressen in die BaFin integriert werden?, VuR 2011, 410 ff.)), und ist einer der drei Vertreter für die Wissenschaft im zwölfköpfigen Verbraucherbeirat der BaFin (§ 8a FinDAG).

Mit seiner Kritik an mangelndem Engagement der BaFin für Verbraucher stand Udo Reifner nicht allein. Die Diskussion über ihre Rolle im Verbraucherschutz wurde in den vergangenen Jahren u.a. im Zusammenhang mit der nach Art. 8 der Verbraucherkredit-Richtlinie 2008/48/EG erforderlichen Kreditwürdigkeitsprüfung geführt. Diese Verpflichtung hat der deutsche Gesetzgeber in § 18 Abs. 2a KWG eingestellt und damit dem Aufsichtsrecht zugeordnet; die gewünschte Rechtsfolge war offensichtlich, dass Verbraucher keine Rechte aus einer fehlenden oder mangelhaften Kreditwürdigkeitsprüfung herleiten können sollten, denn der BGH hatte es in einer Entscheidung von 1989 abgelehnt, § 18 KWG als Schutzgesetz i.S.d. § 823 Abs. 2 BGB anzuerkennen.((BGH, 16.3.1989, NJW 1989, 1665.)) Die Schutzrichtung Verbraucherschutz ist der Kreditwürdigkeitsprüfung aber spätestens nach der Entscheidung des EuGH in LCL Le Crédit Lyonnais((EuGH, Urteil vom 27.3.2014, Rs. C-565/12 Le Crédit Lyonnais SA gegen Fesih Kalhan, ECLI:EU:C:2014:190.)) kaum noch abzusprechen.((Vgl. P. Rott, Verbraucherschutz durch Prüfung der Kreditwürdigkeit, EWS 2014, 201, 202 f.; S. Barta/U. Braune, Schadensersatz als Rechtsfolge der unzureichenden Prüfung der Kreditwürdigkeit des Verbrauchers – Konsequenzen aus der Entscheidung des EuGH in Sachen Le Crédit Lyonnais SA/Fesih Kalhan für das Verständnis des deutschen Rechts, BKR 2014, 324, 329 f.; a.A. C. Herresthal, Unionsrechtliche Vorgaben zur Sanktionierung eines Verstoßes gegen die Kreditwürdigkeitsprüfung, EuZW 2014, 497, 500; J. Schürnbrand, Die Richtlinie über Wohnimmobilienkreditverträge für Verbraucher, ZBB 2014, 168, 177; W. Servatius, Aufklärungspflichten und verantwortungsvolle Kreditvergabe, ZfIR 2015, 178, 185.)) Dass die Kompetenz der BaFin, Anordnungen nach § 6 Abs. 3 KWG zu treffen, das Kriterium des effektiven Rechtsschutzes erfüllt, wurde mit gutem Grund bestritten.((Vgl. C. Hofmann, Die Pflicht zur Bewertung der Kreditwürdigkeit, NJW 2010, 1782, 1784 ff.; Knops, Der Verbraucherkredit zwischen Privatautonomie und Vollharmonisierung, in: Die zivilrechtliche Umsetzung der Zahlungsdiensterichtlinie, Finanzmarktkrise und Umsetzung der Verbraucherkreditrichtlinie – Bankrechtstag 2009, 2010, 195, 223. Dies konzediert auch C. Herresthal, EuZW 2014, 497, 500.)) Ich habe die Zuweisung der Kontrolle der Kreditwürdigkeitsprüfung zum öffentlichen Recht einmal als „Verbraucherschutzverhinderung“ bezeichnet.((P. Rott/E. Terryn/C. Twigg-Flesner, Kreditwürdigkeitsprüfung: Verbraucherschutzverhinderung durch Zuweisung zum Öffentlichen Recht?, VuR 2011, 163 ff.)) Der Gesetzgeber hat mittlerweile nachgebessert und diese Pflicht auch zivilrechtlich in den §§ 505a ff. BGB verankert.((Vgl. dazu nur C. Feldhusen, „Erhebliche Zweifel“ bei der Kreditwürdigkeitsprüfung, BKR 2016, 441 ff.; V. Stamenković/R.-R. Michel, Die geplante Neuregelung zum Inhalt und zur Durchsetzung der Kreditwürdigkeitsprüfung im deutschen Recht, VuR 2016, 132 ff.; P. Buck-Heeb, Rechtsfolgen fehlender oder fehlerhafter Kreditwürdigkeitsprüfung, NJW 2016, 2065 ff. .))

Tatsächlich weiß man natürlich gar nicht so genau, was die BaFin all die Jahre getan hat, denn sie war und ist im Grundsatz zur Verschwiegenheit verpflichtet, vgl. nur § 11 FinDAG i.V.m. § 8 WpHG oder § 9 KWG, und nimmt diese Verpflichtung sehr ernst.((Vgl. nur Devisen Trading, BaFin: die Verschwiegenheitspflicht hat ausgedient, 7.4.2017, http://www.devisen-traden.de/ironfx-verschwiegenheitspflicht-gegen-verbraucherschutz.)) Nicht einmal auf Tagungen kann man Mitarbeitern der BaFin handfeste Informationen entlocken. Ausnahmen bestehen da, wo das EU-Recht sie verlangt hat, insbesondere im Wertpapierrecht Art. 14 (4) der Marktmissbrauchs-Richtlinie 2003/6/EG, umgesetzt in § 40b WpHG, und im Bankenaufsichtsrecht der Richtlinie 2013/36/EU, umgesetzt in § 60b KWG. Diese Vorschriften sollen einerseits der Gefahrenabwehr durch Information der Öffentlichkeit dienen, andererseits der Abschreckung potentieller Rechtsbrecher;((Vgl. Erwägungsgrund (38) der Richtlinie 2013/36/EU.)) in der Literatur werden sie unter Hinweis auf das „durch die Verschwiegenheitspflicht geprägte Verwaltungsverhältnis zwischen Staat und Bürger“ heftig kritisiert.((Vgl. etwa D. Uwer/M. Rademacher, Das verfassungsrechtliche Rückwirkungsverbot bei der Bekanntmachung bankaufsichtlicher Maßnahmen nach § 60b KWG, BKR 2015, 145.)) Tatsächlich belegen aber auch diese Vorschriften, dass im Zweifel die Stabilität der Finanzmärkte Vorrang hat, denn die Veröffentlichung soll unterbleiben, wenn sie die Finanzmärkte erheblich gefährdet. Darüber hinaus liegen Veröffentlichungen weitgehend im Ermessen der BaFin, lediglich bei Handelsaussetzungs- und –untersagungsentscheidungen nach § 4 Abs. 2 WpHG besteht eine Veröffentlichungspflicht.((Vgl. E.Schwark/D. Zimmer – D. Zimmer/M.. Cloppenburg, Kapitalmarktrechts-Kommentar, 4. Aufl. 2010, § 40b Rn. 7.))

Und diese Behörde soll nun eine Verbraucherschutzbehörde werden oder gar geworden sein? § 4 Abs. 1a Satz 1 FinDAG, eingeführt mit dem Kleinanlegerschutzgesetz vom 3.7.2015, lautet:

„Die Bundesanstalt ist innerhalb ihres gesetzlichen Auftrags auch dem Schutz der kollektiven Verbraucherinteressen verpflichtet.“

In der Kommentarliteratur wird § 4 Abs. 1a FinDAG mehr als politische Botschaft denn als belastbare Rechtsnorm angesehen. Die BaFin könne nach wie vor nur eingreifen, wenn sie im Rahmen ihrer fachgesetzlich geregelten Aufsichtstätigkeit Verstöße gegen verbraucherschützende Rechtsvorschriften feststellt.((So ausdr. R. Laars, Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetz, 4. Aufl. 2017, § 4 Rn. 4.)) Genau das hat die BaFin in der Vergangenheit aber eben nicht getan, sondern den Verbraucherverbänden überlassen.((Vgl. U. Reifner, VuR 2011, 410, 415.)) Das „öffentliche Interesse“, in dem die BaFin tätig werden sollte, wurde nicht auf das kollektive Interesse der Verbraucher bezogen, obwohl sowohl das EU-Primärrecht mit Art. 169 AEUV als auch die Rechtsprechung des EuGH den Verbraucherschutz – etwa die Klausel-Richtlinie in der Rechtssache Asturcom((EuGH, Urteil vom 6.10.2009, Rs. C-40/08, Asturcom Telecomunicaciones SL gegen Cristina Rodríguez Nogueira, EU:C:2009:615, Rn. 51 ff.)) – dem öffentlichen Interesse zuordnen.((Vgl. auch U. Reifner, VuR 2011, 410, 415.))

Felix Hufeld, seit März 2015 Präsident der BaFin, bezeichnete § 4 Abs. 1a FinDAG denn in einem Editorial für die VuR auch als „neu geschaffene Ermächtigungsgrundlage“, sah in ihr für einige Aufsichtsbereiche einen wesentlichen Paradigmenwechsel und kündigte an, dass die BaFin diesen nutzen werde.((F. Hufeld, „Verbraucher und Recht“, VuR 2015, 401.)) Nach den Erkenntnissen von Yane Svetiev und Annetje Ottow dürfte dieser Paradigmenwechsel insbesondere für den Bereich der Bankenaufsicht gelten.((Y. Svetiev/A. Ottow, European Review of Contract Law 2014, 496, 530 f.))

Ihr Instrumentarium ist in § 4 Abs. 1a Satz 2 und 3 FinDAG beschrieben: Sie kann gegenüber den Instituten und anderen Unternehmen, die sie beaufsichtigt, alle Anordnungen treffen, die geeignet und erforderlich sind, um verbraucherschutzrelevante Missstände zu verhindern oder zu beseitigen, wenn eine generelle Klärung im Interesse des Verbraucherschutzes geboten erscheint. Ein Missstand in diesem Sinne ist ein erheblicher, dauerhafter oder wiederholter Verstoß gegen ein Verbraucherschutzgesetz, der nach seiner Art oder seinem Umfang die Interessen nicht nur einzelner Verbraucherinnen oder Verbraucher gefährden kann.

Die BaFin hat darüber hinaus gegenüber den Verbraucherverbänden den unschätzbaren Vorteil eigener Ermittlungsbefugnisse, die insbesondere da von Bedeutung sind, wo Rechtsverstöße nicht im Internet oder auf Papier sichtbar sind, etwa bei unlauteren Praktiken beim Vertrieb von Anlageprodukten. Mitarbeiter von Banken haben in der Presse immer wieder von systematischem Missbrauch berichtet, vielleicht nutzen sie ja auch die „Hinweisgeberstelle“ der BaFin. Verhaltensmuster, die Anlass zu weiteren Ermittlungen geben, können sich auch aus den Beschwerden ergeben, die Verbraucher über die Homepage der BaFin an diese richten können.((Vgl. auch F. Gondert/A. H. Huneke, Das Basiskonto nach dem ZKG: Subjektives Recht, objektive Aufsicht und rechtliche Durchsetzung, VuR 2016, 323, 330.))

Was konkret kann und sollte die BaFin tun? Gefahrenabwehr hat die BaFin schon immer betrieben, nur eben nicht im Interesse der Anleger. Durch die Finanzkrise befördert wurde die Einführung der neuen Kompetenz zur Produktregulierung im Sinne der Beschränkung oder des Verbots der Vermarktung, des Vertriebs oder des Verkaufs eines Produkts nach § 4b Abs. 2 WpHG bzw. in Zukunft Art. 42 der MiFiR-Verordnung (EU) Nr. 600/2014, und zwar auch dann, wenn es „nur“ der Anlegerschutz erfordert. Mit diesem Instrument scheint sich die BaFin noch schwer zu tun. Das Vorhaben, die Vermarktung von Bonitätsanleihen an Privatanleger zu verbieten, wurde nach Anhörung der Anbieter aufgegeben. Immerhin erfolgte im Mai 2017 eine Allgemeinverfügung zur Beschränkung der Vermarktung von „contracts for difference“ (CFDs).((Az. VBS 7-Wp 5427-2016/0017; dazu J. Seitz, Die Beschränkung von Contracts for Difference (CDFs) nach § 4b Abs. 1 WpHG, WM 2017, 1883 ff.))

Die BaFin kann aber – eigentlich auch schon immer – auch allgemein Gesetzesverstöße etwa der Banken verfolgen, und diese waren in den vergangenen Jahren zahlreich. Klarster Fall von Verstößen gegen das kollektive Verbraucherinteresse sind missbräuchliche Allgemeine Geschäftsbedingungen. Die BaFin müsste, in Anlehnung an die frühere niederländische Rechtslage in Bezug auf die Befugnisse der Autoriteit Consument en Markt (ACM),((Dazu P. Rott, Behördliche Rechtsdurchsetzung in Großbritannien, den Niederlanden und der USA, in: H. Schulte-Nölke (Hrsg.), Neue Wege zur Durchsetzung des Verbraucherrechts, 2017, 31, 65, m.w.N.)) zunächst einmal gar nicht die schwierigen Fälle bearbeiten, sondern könnte mit den klar missbräuchlichen Klauseln beginnen,((Vgl. auch die bei Y. Svetiev/A. Ottow, European Review of Contract Law 2014, 496, 534, referierte Einstellung von BaFin-)) die so manche Bank trotz eines höchstrichterlichen Urteils gegen eine andere Bank, aber zu derselben Klausel, nicht aufgibt, wie es offenbar im Zusammenhang mit den Bearbeitungsgebühren bei Verbraucherdarlehensverträgen nicht selten vorkam.((Vgl. N. Dopheide, Zahlen? Nein danke., Handelsblatt vom 26.11.2014, http://www.handelsblatt.com/finanzen/steuern-recht/recht/kredite-zahlen-nein-danke-/11031850.html.))

Eine neue Spielwiese könnten die vielen neuen Entgeltklauseln der Banken sein, die diese angesichts der Niedrigzinsphase erfinden, um mit Girokonten weiter Geld zu verdienen. Statt darauf zu warten, dass ein Verbraucherverband auch solche identischen Klauseln zunächst abmahnen und dann womöglich wieder jahrelang durch die Instanzen bis zum BGH treiben muss,((Vgl. zuletzt BGH, 12.9.2017, ZIP 2017, 1992.)) könnte die BaFin Unterlassungsanordnungen erlassen.

Dasselbe gilt für Fälle, in denen Banken den Widerruf von Verbrauchern nicht anerkennen und diesen auf den Klageweg zwingen, obwohl dasselbe Formular mit denselben Fehlern bereits höchstrichterlich für relevant unrichtig erklärt wurde, so dass die Widerrufsbelehrung nicht ordnungsgemäß erteilt war.((Vgl. dazu A. Tiffe, Wie aktive Verbraucher Banken und Bausparkassen zunehmend unter Druck setzen, VuR 2015, 201, 202.)) Angesichts der hohen Zahl betroffener Verbraucher ist das „kollektive Interesse“ hier offenkundig.

Dieser ganze Bereich scheint in der Tätigkeit der BaFin bislang unterrepräsentiert. In der Bußgeldstatistik für den Zeitraum vom 1.7.2015 bis 31.12.2016 finden sich fast ausschließlich Bußgelder für Verstöße gegen Pflichten aus dem WpHG,((A. Rodde/J. Kornett, Bußgelder, BaFin Journal 11/2017, 27 ff.)) wobei freilich das Bußgeld nur eines von mehreren Instrumenten ist, das der BaFin zudem nur selektiv zur Verfügung steht. Allerdings wurden 48 % aller eingeleiteten Verfahren durch „Opportunitätseinstellung“ erledigt; über deren Inhalt sagt die Statistik nichts aus. Möglicherweise hat die BaFin hier also auch Fälle von Verstößen gegen Rechtsvorschriften, die nicht dem Kapitalmarktrecht zuzuordnen sind, durch „light touch“ erledigt?((Vgl. auch Y. Svetiev/A. Ottow, European Review of Contract Law 2014, 496, 531 f.)) Die angesprochene Notwendigkeit für Verbraucherverbände und vor allem einzelne Verbraucher, Banken trotz klarer Rechtslage verklagen zu müssen, spricht jedenfalls eher nicht für ein systematisches Vorgehen der BaFin in diesem Bereich.

Vielleicht unterstützt ja die Zuweisung konkreter Aufgaben des Verbraucherschutzes den Bewusstseinswandel bei der BaFin. Diese erfolgte jüngst durch das neue Zahlungskontengesetz.((Vgl. dazu P. Rott, Das Basiskonto nach dem Entwurf des Zahlungskontengesetzes, VuR 2016, 3 ff.)) Wenn ein nach § 31 Abs. 1 Satz 1 ZKG verpflichtetes Institut den Abschluss eines Basiskontovertrags unberechtigt ablehnt, ordnet die BaFin ihm gegenüber auf Antrag des Berechtigten nach § 48 Abs. 1 ZKG im Verwaltungsverfahren nach § 49 ZKG den Abschluss eines Basiskontovertrags und die Eröffnung eines Basiskontos an.((Krit. H.-U. Klöppel, Individueller Verbraucherschutz durch die BaFin, WM 2017, 1090 ff.)) Für die Höhe der geforderten Gebühren gilt dies bedauerlicherweise nicht. Die überhöhten Gebühren, die einige Banken für das Basiskonto verlangen,((Der vzbv hat mittlerweile Klagen gegen die Deutsche Bank AG, die Deutsche Postbank AG und die Sparkasse Holstein eingereicht, vgl. vzbv, Basiskonto vor Gericht, http://www.vzbv.de/pressemitteilung/basiskonto-vor-gericht.)) verstoßen aber nicht nur gegen die Rechte einzelner Betroffener, sondern auch gegen das kollektive Verbraucherinteresse. Die BaFin kann daher nach § 46 Abs. 3 ZKG gegenüber der Bank oder ihren Geschäftsleitern Anordnungen treffen, die geeignet und erforderlich sind, um Verstöße gegen Pflichten nach dem ZKG zu verhindern oder zu unterbinden. Besonders erfreulich ist, dass Mitarbeiter der BaFin diese Befugnisse auch schon in der VuR analysiert haben!((Vgl. zum Ganzen F. Gondert/A. H. Huneke, VuR 2016, 323, 328 ff.))

Behördlicher Verbraucherschutz könnte und sollte auch in Deutschland eine wertvolle Ergänzung des privatrechtlichen Rechtsschutzsystems darstellen. Das gilt auch für die BaFin, auch wenn der deutsche Gesetzgeber dieser Behörde noch längst nicht so scharfe Instrumente an die Hand gegeben hat wie sie insbesondere die englische Financial Conduct Authority zur Verfügung hat und auch nutzt.((Vgl. dazu C. Hodges, Mass Collective Redress: Consumer ADR and Regulatory Techniques, ERPL 2015, 829, 847 ff.; P. Rott (Fn. 21), 47 ff.)) Insbesondere die Möglichkeit von Rückzahlungsanordnungen könnte den Schutz vor bzw. gegen Banken auf eine ganz neue Stufe stellen.

Der Weg dafür scheint bereitet, die BaFin könnte ihn aber noch mutiger beschreiten. Sicher gibt Udo Reifner ihr in seiner Funktion als Mitglied des Verbraucherbeirats und außerhalb die entsprechenden Anregungen.

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by Olha O. Cherednychenko

1. Introduction

At first sight it may seem odd to juxtapose public supervision of financial markets and financial consumer protection, as the title of this contribution suggests. Indeed, it can be argued that strong financial watchdogs are crucial for ensuring consumer protection in retail financial markets given information asymmetry between financial institutions and consumers and the weaknesses of private enforcement mechanisms. A high level of consumer protection in turn is essential for ensuring public trust in financial markets without which such markets cannot properly function.

While it is certainly true that financial supervision and consumer protection are closely intertwined, as Udo Reifner convincingly showed in his 2012 publication, the reality is much more nuanced that that. Financial supervision does not necessarily serve consumer interests. What is more, financial consumer protection concerns can be trumped by prudential supervisory concerns about keeping bad banks alive.

Now more than a decade after the outbreak of the global financial crisis and five years after the publication of Udo Reifner’s thought-provocative analysis, many questions still exist concerning the relationship between financial supervision and consumer protection in the EU multi-level system of governance post-crisis. The current reform of European supervisory authorities – European Banking Authority (EBA), European Securities and Markets Authority (ESMA), and European Insurance and Occupational Pensions Authority (EIOPA) – provides an opportunity to revisit the role of financial consumer protection within the European system of financial supervision.((Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Central Bank, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, Reinforcing Integrated Supervision to Strengthen Capital Markets Union and Financial Integration in a Changing Environment, COM(2017) 542 final.)) In the following, I will share some of my thoughts on this topic inspired by Udo Reifner’s work.

2. The vulnerable position of consumer protection within the EU regulatory framework for financial markets.

While the need for a high level of financial consumer protection has been increasingly acknowledged at the EU level, consumer interests do not appear to be a central concern of EU financial regulation. In the EU context, consumer protection – alongside other specific objectives of financial regulation such as market efficiency and financial stability – are linked to the promotion of the single market as a meta-goal. Protective measures are primarily justified by the considerations of ensuring access of financial consumers to the internal market.((Cf. H.-W. Micklitz, ‘Introduction – Social Justice and Access Justice in Private Law, in H.-W. Micklitz (ed.), The Many Concepts of Social Justice in European Private Law, (Edward Elgar: Cheltenham and Northampton, 2011), p. 3.)) Unlike traditional national private laws, therefore, EU financial regulation regards private parties not as ends in themselves, but rather as market functionaries, such as consumers, retail investors, investment firms or mortgage credit intermediaries, who are supposed to play their roles in the internal market. Transactions between financial institutions and consumers are thus seen as vehicles of financial market integration.

The vulnerable position of consumer interests within the EU regulatory framework for financial markets manifests itself in contradictions and tensions between the post-crisis policies and regulatory objectives, demonstrating a lack of a coherent agenda for retail financial markets. Thus, for example, in the post-crisis period the EU has tightened its regulatory grip on traditional sources of finance with a view to ensuring financial stability and a high level of consumer/retail investor protection. At the same time, it has also adopted a facilitative approach to crowdfunding – an alternative form of financing emerging from outside the conventional financial system that connects those who give, lend or invest money directly with those who need financing – with a view to promoting easier access to finance for European consumers and SMEs and supporting market growth.((Eg European Commission, Communication on Long Term Financing of the European Economy (COM(2014) 168 final) and European Commission, Communication on Unleashing the Potential of Crowdfunding in the EU (COM(2014) 172 final).)) While crowdfunding generates profound consumer protection concerns,((See eg G. Ferrarini & E. Macchiavello, ‘Investment-Based Crowdfunding: Is MiFID II Enough?’, in D. Busch & G. Ferrarini (eds), Regulation of the EU Financial Markets: MiFID II and MiFIR (Oxford: Oxford University Press, 2017) 659, 690.)) these concerns appear to be of only secondary importance in the context of the EU efforts to promote this novel form of fundraising as part of its economic growth agenda.((Cf. N. Moloney, ‘Regulating the Retail Markets’, in N. Moloney et al. (eds), The Oxford Handbook of Financial Regulation (Oxford: Oxford University Press, 2015) 736, 744.)) Even though the European Commission is currently exploring whether the EU should take action in this field, as the Commission itself has noted, ‘[t]he overall aim of this initiative is to enable crowdfunding activity to grow by making better use of the Single Market potential.’((European Commission, Legislative Proposal for an EU Framework on Crowd and Peer to Peer Finance: Inception Impact Assessment, Ref. Ares(2017)5288649 – 30/10/2017, 2.))

The weak position of consumer interests in the current EU regulatory landscape also comes to light in the context of the post-crisis financial stability agenda. For example, in response to the stricter capital adequacy rules (Basel III as transposed at the EU level in CRD IV and CRR),((Directive 2013/36/EU of the European Parliament and of the Council of 26 June 2013 on access to the activity of credit institutions and the prudential supervision of credit institutions and investment firms, amending Directive 2002/87/EC and repealing Directives 2006/48/EC and 2006/49/EC, OJEU 2013 L 176/338 (CRD IV) and Regulation (EU) No 575/2013 of the European Parliament and of the Council of 26 June 2013 on prudential requirements for credit institutions and investment firms and amending Regulation (EU) No 648/2012, OJEU 2013 L 176/1 (CRR, respectively.)) many European banks have issued so-called contingent convertible securities, commonly known as CoCos. While these innovative instruments have been welcomed by financial regulators from the point of view of financial stability, they have raised major retail investor protection concerns.((See eg ESMA, Potential Risks Associated with Investing in Contingent Convertible Securities: Statement, ESMA/2014/944.)) It is questionable, however, whether ESMA and other two ESAs are well-equipped to address such concerns given the integrated model of financial supervision (prudential and conduct of business supervision under one roof) that underpins them, as well as the subsidiary position of retail market governance to stability-oriented governance in the EU regulatory landscape. Notably, according to the 2014 European Commission’s report on the operation of the ESAs, the general view among stakeholders was that consumer protection had not been given sufficient priority in the work of the ESAs.((Report from the Commission to the European Parliament and the Council on the operation of the European Supervisory Authorities (ESAs) and the European System of Financial Supervision (ESFS), SWD(2014) 261 final, 14.)) It remains to be seen whether the current reform of the European system of financial supervision, which does not envisage a clear separation between prudential supervision and conduct of business supervision, will bring about a major improvement in terms of financial consumer protection.

3. Towards European supervision private law: What about remedies for individual consumers?

In addition, an uneasy relationship between financial supervision and consumer protection manifests itself in the lack of a coherent and effective enforcement strategy in the area of European financial law, particularly when it comes to private enforcement. It is notable that the rise of public supervision over private relationships between financial institutions and consumers has led to the development of what, in my view, could be called ‘European supervision private law’.((On this emerging legal field in more detail, see O.O. Cherednychenko, ‘Public Supervision over Private Relationships: Towards European Supervision Private Law?’, 22 European Review of Private Law 2014, 37. )) I use this oxymoron to describe any body of regulatory conduct of business rules of EU origin, to be observed by businesses when dealing with their (potential) clients, which forms part of a framework for public supervision over a specified market and is subject to public enforcement. From a legal-technical point of view, European supervision private law rules in the above-mentioned sense concern the relationship between a particular business and an administrative agency entrusted with the supervisory and enforcement tasks and, hence, they do not belong to the realm of traditional private law, in particular contract law. At the same time, such rules set standards of behaviour in the relationship between a business and its (potential) client and also aim to protect the latter. In essence, therefore, European supervision private law rules affect the relationships between private parties and can thus be considered as quasi-private. In general terms, this emerging legal field is characterized by a regulatory focus, predominantly ex ante norm-setting, particularly by supervisory authorities, developing outside national private law systems and being enforced by public bodies through administrative law means. European supervision private law in this sense can be found, for example, in the MiFID((Directive 2004/39/EC of the European Parliament and of the Council of 21 April 2004 on markets in financial instruments amending Council Directives 85/611/EEC and 93/6EEC and Directive 2000/12/EC of the European Parliament and of the Council and repealing Council Directive 93/22/EEC, OJEU 2004 L 145/1 (MiFID).)) and MiFID II((Directive 2014/65/EU of the European Parliament and of the Council of 15 May 2014 on markets in financial instruments and amending Directive 2002/92/EC and Directive 2011/61/EU (MiFID II).)) conduct of business rules, such as the general duty of investment firms to act in the client’s best interests or the know your client principle.

The inclusion of financial consumer protection standards within the framework for financial supervision allows financial regulators to supervise financial institutions’ compliance with such standards and, if necessary, enforce them through administrative law means. At the same time, it also raises major questions concerning the private enforcement of financial consumer protection standards by individual consumers or their groups.((On this in more detail, see O.O. Cherednychenko, ‘Public and Private Enforcement of European Private Law in the Financial Services Sector’, 23 European Review of Private Law 2015, 621.)) The MiFID case is probably most instructive in this context. Being based on the public supervision and enforcement model, this EU investor protection measure did not provide any clear guidelines concerning the enforcement of the contract-related conduct of business rules contained therein by the aggrieved investors or their groups by means of national private laws. Member States, therefore, had a wide discretion as to how to deal with this issue.

Given that the MiFID conduct of business rules were cast as standards of financial supervision in the EU and national legislation, it does not come as a surprise that major differences have emerged between Member States concerning the effect of such rules as between the investment firm and its (potential) client in national private laws. While in some Member States, such as the Netherlands, civil courts do consider the MiFID conduct of business rules when determining the private law standard of care or loyalty in individual cases, in others they do not have any impact on the normative content of the traditional private law norms. The latter path is followed, for example, by the civil courts in Luxembourg where contract-related regulatory duties included in the financial supervision legislation are not seen as technical explanations of private law duties and where the violation of such rules has no impact on the investment service providers’ liability in private law.((I. Riassetto and J.-F. Richard, ‘Luxembourg’, in D. Busch & D.A. DeMott (eds), Liability of Asset Mangers (Oxford: Oxford University Press, 2012), s. 6.62.))

A similar approach has also been adopted by the Scottish judge in Grant Estates Ltd. v. Royal Bank of Scotland((Court of Session 21 August 2012 [2012] CSOH 133 (Grant Estates Ltd. (in liquidation) and others v. Royal Bank of Scotland plc and others), see www.scotcourts.gov.uk/opinions/2012CSOH133.html.)) concerning the alleged mis-selling of interest rate swaps to a small property developer. In the view of Lord Hodge, the property developer could not rely on the MiFID conduct of business rules to bring into existence a common law duty of care in relation to the provision of investment advice by the bank.((Ibid., in particular at [71]. )) In the light of the MiFID system of client classification, however, one may question to what extent Lord Hodge was right in rejecting the existence of the bank’s common law duty of care towards a small property developer in this case. If the MiFID client classification was applied, the property developer would fall under the broad concept of ‘retail investor’ which covers not only natural persons but also small- and medium-sized companies; hence, it would enjoy the highest level of regulatory protection based on a determination that this company’s knowledge, expertise, and experience in relation to interest rate swaps is similar to that of a consumer. Nonetheless, the fact that the MiFID conduct of business regime was primarily addressed to financial supervisory authorities was used by Lord Hodge as an argument against granting effect to the MiFID investor protection regime in common law.

It is also notable in this context that in its preliminary ruling on the interpretation of the MiFID in Genil v. Bankinter,((Case C-604/11, Genil v. Bankinter, ECLI:EU:C:2013:344.)) the Court of Justice of the European Union (CJEU) has not taken the opportunity to clarify its view on the issue of the relationship between the MiFID conduct of business rules and traditional private law duties of care and loyalty. Such an opportunity was provided by the question of the Spanish court concerning the contractual consequences of the investment firm’s failure to carry out the ‘appropriateness’ and ‘suitability’ tests required under Articles 19(4) and 19(5) of the MiFID. In particular, the Spanish court wanted to know whether the violation of these provisions of the MiFID should result in the nullity of the contract between the investment firm and the investor. When answering this question, the CJEU merely stated that, in the absence of EU legislation on this point, it is for the internal legal order of each Member State to determine the contractual consequences of non-compliance with the MiFID conduct of business rules, subject to observance of the principles of equivalence and effectiveness.((Genil v. Bankinter, paras 57-58.)) This reasoning of the CJEU, however, does not make it unequivocally clear that the conduct of business rules laid down in the MiFID should have effect in national private laws, albeit this might be the most plausible interpretation of the Court’s dictum.

Such a restrictive answer by the CJEU could in part be explained by a somewhat narrow formulation of the national court’s question. Yet it may also be a sign of the European Court’s reluctance to adopt a uniform approach towards such a sensitive issue as the relationship between contract-related investor protection regulation and traditional contract law given a clear emphasis on public supervision and enforcement in the MiFID. This shows that the legal grammar used in the EU directives, in general, and the MifiD’s successor – MiFID II – which also closely reflects the public supervision and enforcement model, in particular, may restrict the possibilities for financial consumers to invoke the protective rules contained therein before the Member States’ civil courts.

4. Concluding remarks

In the light of the foregoing, together with Udo Reifner I strongly doubt whether consumer interests are taken seriously in the EU regulatory landscape for financial markets. I also cannot but agree with his conclusion that ‘consumer protection should be about consumer problems’.((Reifner 2012, 112.)) This simple but often forgotten truth should, in my in view, inform the development of a coherent EU agenda for retail financial markets with respect to standard-setting, compliance and enforcement. In his 2012 publication, Udo Reifner advocated the creation of independent financial consumer protection agencies at the Member State level. Perhaps the time is now ripe for the establishment of an independent European Financial Consumer Protection Agency within the European financial supervision framework. Further research building on Udo Reifner’s pioneering work is much needed to shed more light on this fascinating, yet still largely unexplored, topic.

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Der Beitrag Financial Supervision and Consumer Protection in the Post-Crisis European Union: An Uneasy Relationship erschien zuerst auf iff | institut für finanzdienstleistungen e.V..

by Giovanni Ferri

Though I met Udo only four years ago, the fact that our relationship became immediately intense and very fruitful allows me to participate to this special blog without hesitation.

The impression I had since our first interaction was that Udo is very special and that has only been confirmed over time. Though he is clearly one of the most educated and knowledgeable scholar – truly an eruditum – I ever met, at the same time Udo is also most determined to use his knowledge and intuition to make a sense of it, so that scholarship can benefit society and particularly the weak and less well represented. Thus, Udo is a ‘socially engaged scholar’. That could be easily proven by studying the common tread linking Udo’s innumerable contributions. I will not do that since it would take me away from my limited assignment of focusing on Udo’s role in terms of „The Regulatory/Supervisory Implications of a Socially Responsible Finance“. However, I felt that it had to be said at the forefront.

Specifically, given my inability to read his works written in German and also because of the limited topic I selected, my comments refer to the following three publications in English language:

1. (2002) (ed) Micro-Lending – A Case for Regulation in Europe, Social Finance vol.5, Nomos: Baden-Baden (Reifner, U., General Report pp 17-79; Micro-Credit by Non-Banks under Italian Bank Law pp 289-308).
2. (2001) Reifner, Udo/Evers, Jan, The 3^rd Banking Directive: A CRA for Europe, in: INAISE (Ed) The Social Responsibility of Banks, Brussels 2000; frz.: “Banques et Cohésion sociale – pour un financement de l’économie à l’échelle humaine”, INAISE: Brüssel.
3. (1998) Control of Banks in a Deregulated Market – Towards Community Responsibility in Europe, in: Rudanko, M./Timonen, P. (Eds) European Financial Area, University of Helsinki, Saarijärvi S.61 – 92.

The second and third works are more related to each other. Although not totally unrelated to the other two, the first report can be discussed separately. I will start with this.

In line with the ‘socially engaged scholar’ role, the paper starts clearly defining the various forms of Micro-Lending and of the subjects involved but also spells out the social implications. Specifically, it identifies four main aspects the regulators should be aware of:

i) a financial aspect, providing banking services on a small scale to people who might otherwise be financially excluded;

ii) a labour market aspect, where creating self-employment through credit provision aims to reduce unemployment and poverty;

iii) a community development aspect, where channelling capital into under-served and deprived communities or countries boosts the local economy;

iv) a social welfare aspect, where in a subsidiary manner Micro-Lending can reduce the need of welfare subsidies.

The above aspects are then analysed along the three institutional approaches identified throughout the EU: 1) the market approach typical of the UK; 2) the welfare state approach distinctive of Germany and the Netherlands; 3) the social lending approach typical of France. This twist exemplifies how Udo is particularly attentive at casting theoretical discussions within the specific institutional setups.

The report advocates that micro-lenders should have the status of having a legal personality, rather than being treated as individuals and that micro-lending be assessed without regard to specialist legal structures for micro-lending institutions such as associations or co-operatives and that any institution able and willing to meet the criteria of micro-lending should be permitted to engage in it. Also, it is argued that social micro-lending should be subject to adequate protective private law such as the Consumer Credit Directive and usury legislation.

The report lists a complex series of considerations and then comes to the recommendations:

a) social micro-lending via non-banks should be permissible by law and the additional costs in terms of risks, education, urban development and advice be subsidised so that a reasonable return on the loans can be realised;

b) social micro-lending should be shaped as a scheme of instalment credit up to €10,000 to individuals at risk of financial exclusion aiming to educate them in financial literacy and create micro-enterprises to combat unemployment/favour community development;

c) as an ancillary activity to non-financial social policy measures, micro-lending should be treated just as other non-bank credit (i.e. leasing, factoring);

d) Member States (MS) should apply the standards of the Consumer Credit Directive to micro-lending and take preventive measures against usury and predatory lending;

e) micro-lenders should be given easy access to refinancing;

f) MS should facilitate group guarantee schemes;

g) MS should create public awareness on access to financial services for business start-ups and provide incentives for banks to advance micro-lending schemes.

Udo’s ‘socially engaged scholar’ approach emerges in the many dimensions of the report, along with his unique ability to melt that social drive with in-depth knowledge of the legal, institutional aspects but also together with an acute talent in economic reasoning, something no longer common since law and economics strode away from each other.

The second and third works impinge on how to ensure that banks in Europe act responsibly to their communities and stakeholders. Without going into detailed description of the two papers I will just underline a common element. In both works we can find an in-depth analysis and discussion of the theoretical underpinnings as well as of the real institutional set ups followed by pragmatic proposals to ensure that banks are kept responsible to their communities and stakeholders. An aspect worth stressing is the clear and repeated reference to the Community Reinvestment Act (CRA), which, even though perfectible, has worked in the US. I found his repeated reference to the CRA regulation paradigmatic of Udo’s approach. In other words, Udo is a superb example of a scholar who not only engages in interdisciplinary fields but refrains from being hostage of purely formal theoretical discussions. Even though his background is deeply entrenched in the continental European critical and historical thought, Udo manages to escape the trap of theories that would be inner consistent but not applicable or little relevant in practice. Instead, he always keeps searching for pragmatic solutions that might at times seem theoretically imperfect but will work on the ground.

Udo’s approach is therefore particularly important for today’s Europe. In fact, the process of European integration over the latest thirty years or so has fallen prey to what Joe Stiglitz calls ‘market fundamentalism’. In other terms, a single monolithic reference and trust in free markets has shaped European integration. In my view, but I don’t think I’m alone to think it, this raises not only an issue of appropriateness but also of legitimacy.

The legitimacy of a democratic state, as well as of a democratic project of super-national Union (such as the European Union), postulates, in fact, that it respects the founding values of their peoples. Differently from the US (and, in part, the UK), where the majority of citizens believe that each individual gets what he/she deserves, European peoples – irrespectively of their religious faith and/or of latitude and longitude – believe that in general it isn’t true that each individual gets what he/she deserves. Rather, Europeans view an individual’s income and wealth to depend on factors largely outside his/her control: the percentage of Eurozone citizens agreeing with this view is a majority above 60%, as against minorities of 44% in the UK and 41% in the US (source: Pew Research Center (2014) Inequality Report, retrieved on 8/Jan/2016 – due to data availability, the Eurozone is approximated by the population weighted average of France and Germany).

This leads to different inclinations to the free market, which delivers outcomes in line with each individual’s effort in the US’ view but not in Europe’s view, and, so, different judgments on the need/opportunity to regulate markets in ways to avoid potential distortion building disadvantage for the weak as well as to intervene with mechanisms of solidarity to support them. This argument nests on a fact: even after the fall of Communist regimes, contrary to what theorized in the early 1990s by Fukuyama, Capitalism does not have a single shape but multiple ones (e.g., Hall & Soskice (2001)).

So, if different varieties of capitalism exist, why do we have these differences? And do these differences result from historic and institutional sedimentation, which may be easily modified? Or, instead, do they correspond to peoples’ founding values? Replies to these questions are not obvious. On one hand, one might hold – a liberal thinker would certainly concur with this – that Europeans have little trust in the free market because they rarely tasted it, i.e. the very fact that markets are less free in Europe ends up generating Europeans scepticism in markets (like a dog biting its own tail). Also, along this view, values in support or against markets would be determined endogenously. On the other hand, however – this is my view, certainly following Stiglitz and I believe Keynes – one can hold that values are in great part exogenous as they reflect culture, ethics and moral sediments, traditions of organizing society etc. Thus, if we believe in this second view, one needs to adapt markets and institutions to values. We cannot go the opposite way.

Then, if values are predetermined and European values are sceptical on the free market, we can easily identify as a grave error having entrusted the European unification exclusively to the logic of the free market. That undermines the democratic legitimacy of this project, which was conceived in the name of the European peoples. We need to rapidly become aware of that, not in the interest of this or that member country. Rather, we have to put back on track something that has been derailing not because of minor errors of leadership but because of the utmost fundamental flaw of having disregarded the hearts of the Europeans. From this perspective, recovering the social dimension of the EU and deploying effective solidarity mechanisms acting transversally through the Union, more than fixing actions, are essential ingredients towards the return of the lost legitimacy. Naturally this holds assuming that, differently from Paradise Lost by John Milton, Europeans wish to be in Eden.

Now I wish to draw the implications of my argument – about the lack of legitimacy of the free-market-based process of EU integration – in terms of the regulatory/supervisory implications of a socially responsible finance. The EU banking regulation approach has been one-size-fits-all (each bank has to follow the same rules, irrespective of its ownership structure and mission), contrary to the US tiered approach, where commercial banks follow a set of rules different from community banks and yet other rules apply to credit unions. The result of the one-size-fits-all EU approach is that all banks are pushed to behave in the same manner, as if they were all profit maximisers. In turn, this violates the principles of proportionality and subsidiarity and provokes the dilution of social responsibility even for those bank types whose DNA is oriented to serve their stakeholders – rather than pursue profit maximisation – such as the cooperative banks and the savings banks.

In that, EU regulators/policy makers’ one-size-fits-all approach disregards (if not despises) the specificities of stakeholder-oriented banks. We even have the paradox that Credit Unions and Community Banks – local parallel of the EU stakeholder banks – receive a differential treatment in the US, where peoples’ majority values are not so keen to the solidarity mechanisms activated by stakeholder banks.

This is the exact opposite of Udo’s flexible paradigm, which advocates introducing the CRA approach also in Europe. While the one-size-fits-all approach is clearly a problem for ensuring that European banks keep responsible to their communities and stakeholders, this seems to be largely the result of an erroneous view based on a sort of idolatry of the free market, oblivious of market imperfections and of the social consequences of that mistaken approach. Correcting these mistakes hinges to a large extent on having scholars like Udo that keep thinking independently and remaining vocal. Long life to Udo!

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„Die moderne Verbriefung ist ohne jede zivilgesetzliche Kontrolle. Alles kann in jeder Weise verbrieft werden“
(Udo Reifner, Das Geld, Bd. 1, Ökonomie des Geldes, Wiesbaden 2017, S. 170)

Seit vielen Jahren wird Prof. Dr. Udo Reifner von unserer Fraktion als Wissenschaftler und kompetenter Sachverständiger geschätzt. Mit der Gründung des instituts für finanzdienstleistungen -iff hat er einen wichtigen Knotenpunkt und ein Referenzzentrum in der Forschung und Beratung im Bereich Finanzdienstleistungen geschaffen. Die Wissenschaft füllt er mit Leben, weil er seine Thesen nicht völlig losgelöst im Elfenbeinturm entwickelt, sondern normativ mit dem Anliegen des Zugangs zu Kredit- und Finanzdienstleistungen verknüpft. Dabei ist er ein kritischer Geist, der nachfragt und sich auch nicht zu schade dafür ist, Missstände offen anzusprechen und Unbequemes beim Namen zu nennen. Bei einer Vielzahl von internen wie öffentlichen Fachgesprächen in der Fraktion sowie Anhörungen im Bundestag hat er uns mit seiner Expertise wertvolle Impulse für unsere politische Arbeit geliefert.

Sein Ansatzpunkt ist der Kredit, d.h. vielmehr das Kreditverhältnis und die Kreditbeziehung zwischen Gläubiger und Schuldner. Dementsprechend ist aus dieser Sicht jegliche Anlage die Umkehrung des Kredits, weshalb eine Finanzstrukturpolitik, die den Anspruch von Nachhaltigkeit verfolgt, „die Güte der Forderungen selbst betreffen muss“. Folglich ist es für ihn primär der Schuldnerschutz und nicht der Anlegerschutz, der langfristig mehr Sicherheit schaffen würde.

Wir schätzen dieses Herangehen, zumal dem Kredit als der zentralen Finanzdienstleistung und einer notwendigen verantwortungsvollen Kreditvergabe in der öffentlichen Auseinandersetzung vergleichsweise wenig Aufmerksamkeit zukommt. Auch teilen wir die Forderungen nach einer fairen und verantwortungsvollen Kreditvergabe. Gleichzeitig setzen wir – auch aufgrund unserer praktischen Erfahrungen im politischen Betrieb – zusätzlich auf andere Instrumente. Wir fordern deshalb als weiteres Instrument einen Finanz-TÜV, um hierüber die Verbreitung dubioser Finanzinstrumente von Beginn an zu verhindern und darüber den Finanzsektor auf seine realwirtschaftlich nützlichen Funktionen zu schrumpfen und zu konsolidieren. Mit diesem Instrument wollen wir mehr, als „nur“ die individuelle Anlegerin oder den individuellen Anleger schützen. Ziel ist es auch, gesamtgesellschaftliche Probleme besser und effektiver zu lösen.

Unser Konzept eines Finanz-TÜV

Bereits zu Beginn der Finanzkrise und als wichtigen Bestandteil einer grundlegenden Reform der Finanzmärkte hat die DIE LINKE eine obligatorische Zulassungsprüfung für unterschiedliche Typen von Kapitalanlagen und Finanzinstrumente aller Art vorgeschlagen. Der TÜV würde diese vor ihrer Zulassung zum Markt prüfen. Die Anbieter müssten nachweisen, dass die Finanzinstrumente keinen Schaden anrichten, sondern im Gegenteil, einen Nutzen haben.((Die Prüfung erfolgt entlang gesamtgesellschaftlicher, volkswirtschaftlicher sowie verbraucherschutzrelevanter Kriterien. Vgl. hierzu und zum folgenden Deutscher Bundestag, Drucksache 18/9709, Antrag der Fraktion DIE LINKE., Zulassungspflicht für Finanzprodukte schaffen – Finanz-TÜV einführen URL http://dip21.bundestag.de/dip21/btd/18/097/1809709.pdf, das Konzept eines Finanz-TÜV sowie diesbezügliche Aspekte einer EU-weiten Verankerung und institutionellen Ansiedlung, Mindeststandards der Zulassungsprüfung und Überlegungen eines mehrstufigen -verfahrens sowie Haftungsfragen wurden in einem Diskussionspapier der Fraktion DIE LINKE. ausführlich ausgearbeitet, vgl. URL www.linksfraktion.de/positionspapiere/eckpunkte-ausgestaltung-finanz-tuev/.)) Hier baut der Finanz-TÜV auf der Umkehr des Marktzugangs auf, wie wir sie bereits bei der Zulassung von Medikamenten oder komplexen technischen Anlagen kennen, die auf den Bereich der Finanzinstrumente übertragen wird: Bevor neu entwickelte Arzneimittel oder Chemikalien in Umlauf gebracht oder komplexe technische Anlagen in Betrieb genommen werden, sind sie Zulassungs- und Registrierungspflichten unterworfen. So muss ein Arzneimittelhersteller die Wirkungsfähigkeit eines neuen Medikaments ebenso nachweisen wie die Beherrschbarkeit und Verhältnismäßig der unerwünschten Nebenwirkungen. Für komplexe Finanzinstrumente gilt dieses Marktzugangsprinzip hingegen nicht. An Finanzinstrumenten und Kapitalanlagen darf alles vertrieben und in Umlauf gebracht werden, was nicht ausdrücklich verboten wurde.

Nach unseren Vorstellungen soll der TÜV sowohl zukünftige als auch rückwirkende regulatorische Effekte haben: Bereits am Markt gehandelte Finanzinstrumente werden sukzessiv überprüft und dann entweder vom Markt genommen oder erhalten eine Zulassung. Dass von einem solchen TÜV (quasi als Nebeneffekt) eine marktstabilisierende Wirkung zu erwarten ist, insofern es auch besser gelingt, Marktverzerrungen aufzubrechen, weil Informationen besser bereit gestellt werden,((Vgl. HIckel, Rudolf, Stellungnahme zur öffentlichen des Finanzausschuss des Deutschen Bundestages zum Antrag der Fraktion DIE LINKE: „Zulassungspflicht für Finanzprodukte schaffen – Finanz-TÜV einführen“ am 17. 5.2017, S. 3f, abrufbar unter URL https://www.bundestag.de/ausschuesse/ausschuesse18/a07/anhoerungen/115-/501864.)) ist vorteilhaft und hilft Informationsasymmetrien und –defizite von Anlegerinnen und Anlegern zu begrenzen. Ein Finanz-TÜV würde dafür sorgen, dass für Verbraucherinnen und Verbraucher schädliche und hochriskante Kapitalanlagen nur schwerlich in deren Hände gerieten. So legen Erfahrungen aus der anwaltlichen Rechtberatung nahe, dass Anleger*innen in den meisten Fällen nicht einschätzen können, ob ein Finanzinstrument für sie geeignet oder zu riskant ist und vielleicht sogar marktschädliche Effekte haben kann, die das Individuum gar nicht überblicken bzw. einschätzen kann. Vielfach verlassen sie sich zu leichtfertig auf die Aufsicht durch die Behörden und den moralisch unterstellten Anstand der Produktanbieter, weil sie die Zulassungspflicht von anderen Marktsegmenten kennen und hier ebenfalls als Maßstab anlegen. Dass Emittenten Kapitalanlagen auf den Markt bringen können, ohne ihre Kompetenz, Erfahrung und Bonität nachweisen zu müssen, ist für viele Anleger*innen kaum denkbar.((Vgl. Mattil, Peter, Fachanwalt für Bank- und Kapitalmarktrecht, Pro & Contra, Einführung eines Finanz-TÜV? In: Zeitschrift für Rechtspolitik 5/2017, S. 158.))

Finanzmarktregulierung ist mehr als Anlegerschutz…

Der Nutzen eines Finanz-TÜVs, wie wir ihn vorschlagen, erschöpft sich keineswegs in Aspekten des Anleger-, bzw. des Verbraucherschutz im engeren Sinne. Hierum geht es nicht im Vorhinein, sondern erst in einem zweiten Schritt. Maßgeblich für eine obligatorische Zulassung ist das höher angesiedelte Ziel der Stabilität des Finanzsystems. Der TÜV ist ein wichtiger Bestandteil der Finanzmarktregulierung: Die Entwicklung an den Finanzmärkten der letzten Jahrzehnte hat deutlich gezeigt, dass die Energie und Phantasie einer riesigen Finanzindustrie unbegrenzt ist, wenn ihr keine effektive und klare Regulierung entgegengesetzt wird. Es werden immer neue und meist immer komplexer werdende Finanzinstrumente entwickelt und vertrieben, weil sich damit sehr viel Geld verdienen lässt.((Je komplexer ein Finanzinstrument ist, desto lukrativer ist es für Anbieter und Ratingagenturen. Zugleich sinken die Gewinnspannen schnell, da Finanzinstrumente nicht patentiert sind. Auch dies ist eine treibende Kraft, immer neue Finanzinstrumente überhaupt zu entwickeln. Vgl. hierzu Suleika Reiners / WFC, Finanz-TÜV einführen: Trennbankensystem ist ein veralteter Vorschlag, EurActiv vom 4.10.2012.)) Rund 3,2 Millionen (!) neue Finanzinstrumente((Die Termini „Finanzinstrument“ und „Kapitalanlage“ werden im Folgenden synonym benutzt als Oberbegriffe für die Gesamtheit aller Geschäfte, die auf Finanzmärkten getätigt werden.)) werden von der Finanzaufsicht BaFin jährlich genehmigt.((Vgl. Anhörung im Deutschen Bundestag vom 17. Mai 2017, Protokoll-Nr. 18/115, S. 20. Laut BaFin war dies in 2016 die Anzahl der einzelnen Final Terms, die aufgrund der Basisprospekte gezogen wurden.)) Wozu werden alle diese neu zugelassenen Finanzinstrumente gebraucht?

Die Anzahl etwa der Instrumente zur durchaus unterstützenwerten Absicherung – gegen Kursrisiken bei Handelsgeschäften, oder in der Landwirtschaft – für Preissicherheit im Termingeschäft, ist übersichtlich. Gleichwohl ist exzessive Spekulation selbst mit diesen Instrumenten möglich, wodurch ungewollte Spekulation und Absicherung mittlerweile sehr eng beieinander liegen. Nichtsdestotrotz wird die Mehrzahl der Weiterentwicklungen und Ableitungen, die es darüber hinaus gibt, zuvorderst in rein spekulativer Absicht entwickelt.

Daneben werden neue Instrumente bzw. „Produkte“ mit dem Ziel gestaltet, einmal geschaffene Regulierung zu umgehen. Auf jeden Ansatz von Regulierung folgt stets ein Schwung neuer Finanzinstrumente – und das Ergebnis ist eine „regulatorische Dialektik“, die sowohl Finanzinstrumente als auch Regulierungen immer komplexer werden lässt.((Reiners, Suleika / World Future Council, At the base of financial regulation: Testing for Financial Innovations („finance TÜV“), Discussion Papier for EuroMemo, September 2012.)) Dabei droht ähnlich dem Wettlauf zwischen Hase und Igel jede Aufsicht und Gesetzgebung den Ausweich- und Umgehungsstrategien der Finanzindustrie nur hilflos hinterherzulaufen. Denn Prozesse und Mittel demokratischer Gesetzgebung erfordern Zeit. Ein Finanz-TÜV würde hier einiges an spekulativen Auswüchsen und Zeitvorteilen der Finanzindustrie präventiv begrenzen. Durch Ausdünnen der Finanzmärkte trägt er gleichfalls dazu bei, die Finanzmarktstabilität zu erhöhen und die maßlose Bereicherung und „Gier“ von Spekulanten und Finanzalchimisten zulasten von Gesellschaft und Realwirtschaft zurückzudrängen.

Lehren aus der Finanzmarktkrise ziehen

Dass Finanzinstrumente (in ihren Wirkungen) ebenso systemrelevant sein können wie Finanzinstitute, hat bereits der De-Larosière-Bericht deutlich gemacht. Bei der Untersuchung der Gründe der Finanzkrise und der daraus zu ziehenden Lehren für regulatorische Reformen haben die Empfehlungen dieses von der EU-Kommission im Oktober 2008 beauftragten Expertengremiums unter Leitung des früheren französischen Notenbankgouverneurs viel Aufmerksamkeit erfahren.((Besonders gilt dies für eine europäische Positionsfindung einer Nachkrisen-Reformagenda, d.h. der seit dem G-20-Gipfel in Washington 2008 verabschiedeten Regulierungsmaßnahmen zur Bewältigung der Krisenfolgen und Verhinderung künftiger Krisen. Vgl. Klein, Dietmar K.R, Der de-Larosière-Bericht-eine europäische Position zur Londoner G20-Konferenz, in: Zeitschrift für das gesamte Kreditwesen 7/2009, S. 324-327.)) Als einen wesentlichen Auslöser greift der Bericht auch das Wirken risikoreicher und komplexer Finanzinstrumente in Zusammenhang mit exzessiver und pervertierter Risikostreuung auf. So hatten Banken komplizierte Mehrfachverbriefungen und Kreditderivate dazu genutzt, Risiken aus ihren Bilanzen auszulagern und ihre tatsächlichen Risiken zu verschleiern, wodurch sie weniger Eigenkapital benötigten. Größere Risiken wurden übernommen, aber „nicht angemesssen“ bepreist.((De Larosière Group, Report from the High-level Group on Financial Supervision chaired by Jaques de Larosière (De Larosière-Report), Brüssel 25.2.2009, S. 8.)) „Die Komplexität einiger Finanzinstrumente und die inhärente Anfälligkeit der zugrunde liegenden Basiswerte erklären auch, warum die Probleme auf dem relativ kleinen US-Subprime-Markt das globale Finanzsystem an den Rand des Zusammenbruchs führen konnten“.((Ebd., S. 13.)) Die Folgen waren verheerend: Dadurch dass keiner mehr einen Überblick hatte, welche Risiken aus welchen Finanzgeschäften nun bei welcher Bank im Keller schlummerten, traute keine Bank mehr der anderen. Zudem brach der Geldmarkt zwischen den Banken zusammen und sogar seriöse Banken bekamen Liquiditätsprobleme.

Ein Hauptvorwurf an die Adresse der Gesetzgeber und Aufsichtsbehörden lautete, dass sie die globale Größenordnung der übermäßigen Hebelung im Finanzsystem verkannt hätten. Sie haben ihre Aufmerksamkeit zu sehr auf mikroprudenzielle Risiken einzelner Finanzinstitute gerichtet. Die makrosystemischen Risiken einer gegenseitigen Ansteckung – bedingt durch das verflochtene Gesamtsystem – haben sie hingegen weitgehend vernachlässigt.((Vgl. De LarosièreGroup, a. a. O., S. 10.)) Obwohl die führenden Industrie- und Schwellenländer 2009 auf dem G-20-Gipfel von Pittsburgh beschlossen haben, dass kein Finanzprodukt unreguliert bleiben soll, bleibt dies nur ein hehrer Vorsatz, der bis heute nicht umgesetzt ist. Die bisherigen Regulierungsmaßnahmen setzen vorrangig bei den Kapitalmarktakteuren wie Banken und Versicherungsunternehmen an. Dabei wird übersehen, „dass die eigentliche „Ware“ am Kapitalmarkt“, das Finanzinstrument –bzw. „-produkt“ im engeren Sinne – „zum Krisenmotor werden kann“.((Hierzu und zur Rolle komplexer und risikoreicher Finanzinstrumente bei der Finanzmarktkrise vgl. Anika Patz, Staatliche Aufsicht über Finanzinstrumente, Eine rechtsvergleichende juristisch-ökonomische Analyse zur Begründung einer materiellen staatlichen Aufsicht über Finanzinstrumente, Tübingen 2016, S. 4.)) Gerade die aktuellen Bestrebungen um eine Kapitalmarktunion – und damit tendierte Wandlungsprozesse eines deutschen bankbasierten Finanzsystems hin zu einem kapitalmarktorientierten System – werfen angesichts der erneut diskutierten Wiederzulassung von Verbriefungen neue Fragen auf und verweisen auf bislang ungelöste Probleme.((Vgl. „EU-Pläne für Verbriefungen. Forscher fürchten Comeback von Giftpapieren“, Spiegel-Online vom 6.2.2017, URL http://www.spiegel.de/wirtschaft/soziales/finanzmarkt-forscher-warnen-vor-comeback-von-verbriefungen-a-1133288.html.  )) Was also spricht dagegen, den Blick zu erweitern und endlich präventiv auf systemrelevante Finanzinstrumente zu richten?

Jüngste Diskurse

Einen guten Anhaltspunkt, um diese Frage zu beantworten, bietet die öffentliche Anhörung im Bundestag im vergangenen Jahr. Eine ganze Bandbreite an Sachverständigen aus den Bereichen Finanzwirtschaft, Finanzaufsicht, Wissenschaft und Recht hatte sich zu diesem Anlass mit unserem Finanz-TÜV auseinandergesetzt((Vgl. Finanzausschuss des Deutschen Bundestages, Anhörung vom 17. Mai 2017, URL https://www.bundestag.de/ausschuesse/ausschuesse18/a07/anhoerungen/115-/501864.)). Anhand der Stellungnahmen lässt sich ablesen, dass es uns gelungen war, das vorgeschlagene Verfahren als keineswegs dirigistische, sondern als rechtsstaatlich eingeübte und bewährte Praxis z.B. mit Verweis auf den Bereich der Arzneimittelversorgung herauszuarbeiten. Niemand – nicht einmal die Vertreter der Deutschen Kreditwirtschaft und der Fondsindustrie – stellten das Anliegen des Finanz-TÜVs grundsätzlich in Frage oder wiesen diesen Vorschlag als sinnlos zurück. Normalerweise sind wir es als LINKE gewohnt, dass unsere Forderungen als „nicht realisierbar“ oder „Rückfall in die Planwirtschaft“ vom Tisch gewischt werden. Stattdessen war auffällig, wie zurückhaltend sich die ansonsten üblichen Kritiker positionierten. Als Vorbehalt wurde von der deutschen Kreditwirtschaft und der Finanzaufsicht BaFin lediglich ein vermeintlich „zusätzlicher“ bzw. „hoher“ bürokratischer Aufwand ins Spiel gebracht.

Warum der Riese Tur Tur gar nicht so groß ist und „Monster an den Kapitalmärkten“ bezwingen kann….

Das Bürokratieargument – vorgetragen von einer Bundesbehörde, die seit Beginn der Finanzkrise ihr Personal fast verdoppelt hat – macht dabei stutzig, insbesondere, wenn einem sonst nichts mehr einfällt. Und es wirkt wie der Scheinriese Tur Tur bei Jim Knopf, der kleiner wird, wenn man näher kommt: Natürlich bedarf es für eine gründliche Prüfung vieler Finanzinstrumente ausreichenden und qualifizierten Personals. In der Anhörung wurde allerdings einleuchtend gezeigt, dass ein präventiver TÜV gleichzeitig auch für einen massiven Bürokratieabbau sorgen kann, weil etliche nachgelagerte Kontrollstrukturen wegfallen und die Aufsicht vielen Problempapieren am Markt nicht mehr hinterherlaufen muss, weil sie gar nicht erst in Umlauf kämen.((Vgl. hierzu und zum Folgenden die Stellungnahme von Rechtsanwälte Peter Mattil & Kollegen, URL https://www.bundestag.de/blob/506694/434b7d8fd24829d03161f21e72cf01cf/07-data.pdf.)) Wenn ein Anlageprodukt einmal im Markt ist, so etwa der Anwalt für Kapitalmarktrecht und Anlegerschutz, Peter Mattil, verbreitet es sich so schnell, dass die Aufsicht gegen eine Lawine ankämpfen müsse. „Was sich zum Teil an den Märkten für Monster entwickeln“, sei durch Ansetzen am einzelnen Produkt und Prospekt „nicht in den Griff“ zu bekommen, so Mattil. Das könnte man nur zu Beginn stoppen. Auch haben gegenwärtig geprellte Anlegerinnen und Anleger das doppelte Nachsehen. Um ihren Schaden und Anspruch geltend zu machen, müssen sie klagen, was mit Beweislast und Kosten verbunden ist.((Mattil weiter folgend sind in den vielen Anlageskandalen der vergangenen Jahre statistisch gesehen 95 Prozent der Anleger auf ihrem Schaden sitzengeblieben.))

Das iff hat in der Anhörung argumentiert, dass jedes Finanzprodukt bei missbräuchlicher Verwendung schaden könnte und dementsprechend ein Finanz-TÜV nichts bringe.((Vgl. hierzu u. zum Folgenden Stellungnahme des iff – institut für finanzdienstleistungen zur Anhörung, URL https://www.bundestag.de/blob/506930/de50369b9ab8654151f72207d3fc02f6/08-data.pdf.)) Stattdessen wird vorgeschlagen, die Datenlage für Finanzdienstleistungsprodukte für Verbraucherinnen und Verbraucher zu verbessern und systematische Testkäufe (mystery shopping) einzuführen. Beides ist berechtigt und notwendig, allerdings im Rahmen des bereits seit 2015 bestehenden „Marktwächter Finanzmarkt“((Aus den Beschwerden bei Verbraucherberatungen und aus Anfragen von Verbrauchern sowie aus empirischen Untersuchungen stellt der Finanzmarktwächter Informationen über Fehlentwicklungen zusammen und informiert Aufsichtsbehörden ebenso wie Verbraucher. Es wird nach dem Prinzip „Erkennen, Informieren, Handeln“ gearbeitet. Somit sollen zukünftig „schwarze Schafe“ auf den Finanzmärkten frühzeitig identifiziert werden.)). Er soll v.a. Geldanlagen zur Altersvorsorge, Kredite, Versicherungen sowie Produkte des Grauen Kapitalmarkts im Blick haben und als Seismograph und Frühwarnsystem fungieren.

Eine regelmäßige Erhebung der Datenlage durch geeignete Institutionen wie das Statistische Bundesamt sowie systematische Testkäufe beim „Marktwächter-Finanzmarkt“ zu integrieren, könnte den „Marktwächter Finanzmarkt“ in seiner Funktion stärken. Schlechte Produkte und solche, die missbräuchlich verwendet werden, könnten schneller identifiziert werden. Gleichwohl sind Testkäufe auf das Wohlverhalten der Unternehmen ausgerichtet und dürften ohne sanktionsbewährte Überprüfung wenig Durchschlagskraft entfalten.

Ein Finanz-TÜV ist damit jedoch überhaupt nicht obsolet. Dessen Funktion ist wie beschrieben eine völlig andere. Er soll vorgeschaltet und präventiv wirken, damit schädliche und überkomplexe Finanzinstrumente gar nicht erst in Umlauf kommen. Es geht um Schadensvermeidung durch Nicht-Zulassung und nicht eine nachgelagerte, möglicherweise weit teurere, zeitintensive und bürokratisch komplexe Reparatur. Daneben ist er handlungsfähig und entfaltet eine eigene Schlagkraft, weil er bestimmte Finanzinstrumente nach entsprechender qualitativer Prüfung einfach nicht zulässt.

Ausblick: präventiver Finanz-TÜV als probates „Mittel gegen Steuerraub“((Die Zeit, 29.6.2017, S. 27.))

Ein Mehrwert könnte dem Finanz-TÜV auch bei der Bekämpfung von Steuerbetrug und Steuerhinterziehung zukommen, wie aktuelle Hinweise beim Cum-Ex-Steuerskandal((Durch komplexe Aktiengeschäfte um den Dividendenstichtag herum wurden Eigentumsverhältnisse verschleiert mit Ziel, die Kapitalertragssteuer zu umgehen (Cum-Cum) oder sich diese mehrfach vom Staat zurückerstatten zu lassen (Cum-Ex). Der Schaden für den  Vgl. hierzu auch „Politik in Geiselhaft“, Gastbeitrag von Sahra Wagenknecht, Frankfurter Rundschau vom 16.6.2017. )) nahe legen. Konstruktionen in Zusammenhang mit Aktiengeschäften, an denen zahlreiche Unternehmen der Finanz-Industrie, Börsenhändler, Kanzleien sowie über 100 deutsche und ausländische Banken mitgewirkt haben, spielten dabei eine zentrale Rolle. Exemplarisch zeigt dieser Skandal die strukturelle Schwäche der staatlichen Regulierung und Aufsicht auf, insofern diese erstmal bloß den Fällen hinterläuft, geschweige denn überhaupt etwas bemerkt. Bei Cum-Ex ging das fünf Jahre, in denen der größte Schaden entstand. Der Schaden für den Steuerzahler wird nach aktuellen gesicherten Stand der Aufarbeitung (Cum-Ex) mit rund 5,3 Mrd. Euro((Vgl. Süddeutsche Zeitung, „Banken und Börsenhändler sollen Staat um 5,3 Mrd. Euro betrogen haben“. )) angegeben, dürfte aber noch weit höher liegen.

Kapital und wirtschaftliche Macht brauchen Kontrolle. Sowohl ein präventiver Finanz-TÜV als auch eine verantwortungsvolle Kreditvergabe würden hierzu einen wichtigen Beitrag leisten.

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by Christian Joerges

Udo Reifner’s work is pioneering in all debtor-lender relationships, although focused not on the mega-actors of the financial crisis and inspired by the hope that the law might provide protection for the less powerful. This essay is concerned with an overburdening of the law and the judicial system: It discusses the ill-fated ruling of the German Court of 14 January 2014,((BVerfG, 2 BvR 2728/13 vom 14.1.2014, §§ 1–105.)) its “first reference ever” to the CJEU, as every commentator hastens to add (1). It places emphasis on the two Dissenting Opinions by judges Lübbe-Wolff and Gerhardt (2) before turning to the exercise of discretion by the ECB and the supervisory role of the judiciary (3). Thereafter, it sketches out the responses to these developments in various branches of European studies (4). The Epilogue seeks to explain the title.

Ad (1)

Will this Court ever move from barking to biting – thereby falsifying Joseph Weiler’s famous comment?((Joseph H.H. Weiler, “The ‘Lisbon Urteil’  and the Fast Food Culture”, (2009) 20 European Journal of International Law, 505–509, 505.)) What else could the judges have in mind when submitting their “first reference ever”? The dissenters do not reveal this. They opted for inadmissibility. Judge Lübbe-Wolff has submitted a host of reasons.((The following numbers go to the paragraphs of her dissent.)) Here is a selection:

• The order goes “beyond the limits of judicial competence under the principles of democracy and separation of powers” (3).
• “The more far-reaching, the more weighty, the more irreversible – legally and factually – the possible consequences of a judicial decision, the more judicial restraint is appropriate” (7).
• “Where for reasons of law the judges’ courage must dwindle when it comes to the substance, they ought not to go into the substance at all” (27).
• “The democratic legitimacy which the decision of a national court may draw from the relevant standards of national law (if any) will not, or not without substantial detriment, extend beyond the national area” (28).

This point is particularly interesting. What Lübbe-Wolff criticises here, has been thoroughly neglected in the judgment on the rescue package for Greece, where the Court defended the budgetary power of the German Bundestag while, by the same token, not caring at all for the rights of the Greek Parliament.((See Christian Joerges, Der Berg kreißte – gebar er eine Maus? Europa vor dem Bundesverfassungsgericht, WSI-Mitteilungen 65 (2012), 560; Michelle Everson, “An Exercise in Legal Honesty: Rewriting the Court of Justice and the Bundesverfassungsgericht”, (2015) 21 European Law Journal, 474–499, 497.))

She furthermore emphasised that the complaint could not insist on a specific action of the German government and parliament. “With regard to the question of whether there exists a qualified ultra vires act, the Federal Government and the Bundestag must have a margin of appreciation and discretion, which the citizen needs to accept” (15). Note that this is not the type of discretion, which is the key concept of the Gauweiler judgment((C-62/14 Peter Gauweiler EU:C:2015:400.)) to which I now turn.

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Judge Lübbe-Wolff refers to the powers of democratically-legitimated actors. The Gauweiler Court is concerned with the powers of a non-majoritarian institution – one, which enjoys unprecedented autonomy.((See Deirdre Curtin, ”‘Accountable Independence’ of the European Central Bank: Seeing the Logics of Transparency“, (2017) 23 European Law Journal (forthcoming).)) To understand both the importance and the problématique of the way the Court interprets the discretionary powers of the ECB, we should consider first the twofold meaning of the notion and then the constitutional context in which it has been applied. The “Meroni-doctrine” with its distinction of “wide discretionary powers” and “clearly defined executive powers” comes to the mind of European lawyers when they encounter our nation.((Case C-9/56 Meroni v High Authority EU:C:1958:7 (Meroni).)) Meroni is as old as it is outdated, they would tend to add. But is it really? Joana Mendes, in her recent very subtle reconstruction of the relationship between discretion, law and judicial review, has documented how the Meroni dichotomy survived in the distinction between “discretionary power involving policy choices and discretion stemming from technical assessments“.((Joana Mendes, “Bounded Discretion in EU Law: A Limited Judicial Paradigm in a Changing EU”, (2017) 80 The Modern Law Review, 443–472.)) Is this a sound refinement? It is at least a bridge into the reasoning of the court. “Monetary policy”, so the Advocate General explained in his Gauweiler Opinion is “a highly technical terrain in which it is necessary to have an expertise and experience which, according to the Treaties, devolves solely upon the ECB.“((Opinion of Advocate General Cruz Villalón in Case C-62/14 Gauweiler, para. 111.)) The two points are connected with each other here. For one: in the case of monetary policy, it is the technical side of the dichotomy, which justifies discretion and requires judicial caution. Second, and somewhat surprisingly, this expertise is declared to be uncontroversial or sacrosanct. It must not be contested, not be exposed to scrutiny by other bodies because the Treaty has assigned it to the ECB. Both points are as bold as they are unconvincing. Monetary policy is a very complex matter, but by no means a merely technical one. Here, as in so many other instances, Joana Mendes correctly notes, “technical assessments and policy choices are inextricably intertwined”.((Note 8, 471.))

The whole weight of this assignment of discretionary powers becomes apparent only in the light of the institutional framework of EMU. The German Court had not only identified with another concept of monetary policy, namely that submitted by the President of the German Bundesbank, Jens Weidmann. It also had asked, or better insinuated that the ECB, by its explicit reference and approval of the conditions of the financial assistance programmes of the EFSF and/or the ESM, overstepped its monetary policy competence and interfered with the powers of the Member States in the sphere of economic policy. It had suggested that the OMT programme was incompatible with the prohibition of monetary financing (Article 123 TFEU). The Bundesverfassungsgericht, furthermore, had wondered how the support granted could be compatible with the budgetary autonomy and responsibility of Member States, which it held to be “constituent for the design of the monetary union” as evidenced by Article 125 TFEU).((BVerfG, 2 BvR 2728/13 vom 14.1.2014, §§1–105.))

The argument of the Court of Justice on the epistemic nature of monetary policy and the supremacy of the expertise of the ECB is a response to the entire range of these queries. The whole construction is such that the conferral of de facto unlimited discretionary powers to the ECB becomes but a stringent implication of the design of the EMU.

That design, so the Court stresses, is in one respect incomplete. Economic and Fiscal policy remained a reserve of the Member states, but the substance of monetary policy, which become the exclusive competence of the EU, was not positively defined. What is nevertheless clear under Articles 127(1) TFEU and 282(2) TFEU is the objective of monetary policy, namely the defence of price stability and hence the mandate of the ECB to pursue that objective with the help of the instruments described in Chapter IV of the Protocol on the ESCB and the ECB.((Gauweiler judgment, paras. 42-45.)) In the parlance of Niklas Luhmann’s sociology of law,((See, e.g., his Recht und Automation in der öffentlichen Verwaltung, Berlin: Duncker & Humblot, 1966, 36 ff.)) the Court moves here into realms of “purposive” programming, a move which liberates it from the disciplining power of traditional “conditional” legal programming. This liberating move does not do away with the importance of precedential case law. In its reference the German court had cited the passage of the Pringle judgment in which the Court of Justice had qualified the financial aid under the ESM Treaty as a matter of economic policy.((Para. 64.)) Again, through the resort to purposive programming this constraint is overcome. “When the ESM buys up bonds on secondary markets, it is ‘economic policy’. When the ECB does the same, and makes these purchases conditional on compliance with the ESM’s ‘macroeconomic adjustment’ demands, it is ‘monetary policy’…[I]t is the difference between the objectives of the respective operations, which is decisive“ – precisely this is the magic charm of purposive programming.((Harm Schepel, “The Bank, the Bond, and the Bail-out: On the Legal Construction of Market Discipline in the Eurozone”, (2017) 44 Journal of Law & Society, 79-98, 96.))

The ESCB/ECB are entitled to define the objectives and to determine the means in full autonomy. This cannot be otherwise once it has been held that the conduct of monetary policy “requires an expertise and experience which, according to the Treaties, devolves solely upon the ECB”.((Opinion AG Cruz Villalón, para. 111.)) Governance in of the Eurozone, we have to realise, is a technocratic exercise. By definition, this type of praxis can be exposed neither to quests for democratic legitimacy nor to the constraints of the rule of law. What does this entail? The American law and political science scholar Alec Stone Sweet has characterized the foundational jurisprudence a “juridical coup d’état, a fundamental transformation in the normative foundations of a legal system through the constitutional lawmaking of a court”.((„The Juridical Coup d’État and the Problem of Authority“ (2007) 8 German Law Journal, 915-928 at 924 ff.)) Pringle and Gauweiler present another example. Stone Sweet was sure to be empirically correct about the foundational jurisprudence but refrained from a definite normative assessment. Was this the type of “constitutional moment”, which Bruce Ackerman has identified in the constitutional history of the United States? Is it conceivable that the present transformation will “deserve recognition”, or is this an unconstitutional amendment of the European legal order.

To this point, I will return in my final remark. For the present, I am just concerned with the disquieting theoretical poverty of this revolutionary jurisprudence. One core assumption upon which it builds is plainly wrong. Technical expertise cannot be neatly separated from, or insulated against, normative assessments and policy choices.((Joana Mendes, note 10 above.)) A second weakness is not so plainly visible. This is the distinction between monetary policy and fiscal policy, which the Treaty has firmly institutionalized and which the OMT litigation sought to clarify. This legal architecture has a long history, which Isabel Feichtner, when she was still an assistant professor at the House of Finance at the Goethe University has reconstructed in an eye-opening essay.((“Public Law’s Rationalization of the Legal Architecture of Money: What Might Legal Analysis of Money Become?”, (2016) 17 German Law Journal, 875-906.)) We have learned to treat money as a commodity on which the state raises taxes. Tax revenues are sound finance; the alternative is to print money, a temptation that governments have to withstand in order to avoid inflation. This is why we need politically independent monetary authorities. In order to defend us against inflation these authorities must discipline governments and their fiscal policy. This is the narrative, which we have internalised in our nation states and on which the EMU relies. But this is also why we have established in the Eurozone a governance regime, which does not content itself with the adjustment of interest rates and the use of other conventional monetary policy instruments. An irresistible logic is at work here. The ECB cannot restrain itself to a focus on price stability and leave financial stability operations to national governments. The Bank’s concerns for financial stability are the unlimited in their scope. They reach out into the whole range of economic and social policies with requests for structural reforms and adjustments.((Feichtner, ibid, 895.)) The fundamental error, Feichtner argues, is to treat money as an external factor and to conceal its construction by the state. Money should be understood as credit, be regarded as credit; the transfers of such credit only work if a state that guarantees their enforceability exists. She refers to sophisticated literature defending this re-conceptualisation. This, however, is beyond my horizon. What I can see and what I feel is plainly visible is the destruction of the separation of fiscal and monetary policy by Europe’s crisis politics and the jurisprudence of the CJEU. To repeat, “When the ESM buys up bonds on secondary markets, it is ‘economic policy’” – this is the Pringle judgment. When the ECB does the same, and makes these purchases conditional on compliance with the ESM’s macroeconomic adjustment demands, this is monetary policy …– it all depends on who does it for what purpose.

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However sophisticated this reasoning may be, the practice, which it legalises, is anything but legitimate. Our crisis politics has created a sharp asymmetry between the North and the South of Europe; it has, to cite Habermas, divided Europe because of its palpable, indeed glaring social injustice.((“Democracy in Europe: Why the Development of the EU into a Transnational Democracy Is Necessary and How It Is Possible”, (2015) 21 European Law Journal, 546–557, 550. („einer Krisenpolitik…, die infolge ihrer handgreiflichen, ja schreienden sozialen Ungerechtigkeit die europäischen Nationen gegeneinander aufgebracht hat..“)) The harsh critique of the famous philosopher is widely noticed but does not impress European integration studies. What I find fascinating and telling are the affinities between all of its pertinent branches, law, economics, political science, a tacit consensus not to take normative concerns too seriously.

This seems most amazing in my own discipline. The Pringle judgment has hardly irritated anybody. The decision in Gauweiler is praised as a thoughtful and non-polemical examination of the somehow cheekily German reference. What is true for the jurisprudence of the ECJ, is cum grano salis also true for the enormous body of the so-called crisis law. I cite from the introductory chapter to a pertinent volume of the EUI in Florence:

“After over half a decade of legal measures and prolific commentary on those measures, it is helpful to stand back and take stock. We will consider whether euro-crisis law … has by now mainly become simply the macro-economic law of the EU.„((Thomas Beukers, Claire Kilpatrick and Bruno De Witte, “Constitutional Change Through Euro-Crisis Law: Taking Stock, New Perspectives and Looking Ahead”, in id (eds) Constitutional Change through Euro-Crisis Law, Cambridge: CUP, 2017 (forthcoming).))

The considerations end with a principled discharge, constrained by a few caveats.

Economists have replaced us lawyers as the prime advisors in European politics. Their views are dominated by functionalist reason. Even a statement like “The first victim of the crisis is democracy” pronounced by my Berlin colleague Henrik Enderlein, is not meant to question that commitment.((“Das erste Opfer der Krise ist die Demokratie: Wirtschaftspolitik und ihre Legitimation in der Finanzmarktkrise 2008-2013“, in: Hubertus Buchstein (ed.), Die Versprechen der Demokratie, Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft, 2013, 45-75.)) One of the leading German authorities in the field of monetary poliy is the Director of the Max Planck Institute for Public Goods, Martin Hellwig. I listened to a talk of his on the Independence of the ECB. He made it clear that the law has nothing useful to contribute to the praxis of monetary policy. The German Constitutional Court – and then likewise its economic experts – are ignorant. ”Economists are the ones who assess economic situations, whether there is an extraordinary crisis or not, how actors have to act to improve or protect welfare, and how the economic order looks like”.((Frederik Traut, ”Tensions between fiscal and monetary policy in the Euro-zone: c omparison between economic and legal approaches”, Ms. Hertie-School Berlin, 2017 (on file with author).))

And what about political science, a discipline brought to post war Germany to teach us, especially us lawyers, democracy? Political scientists explain events, identify independent and dependent variables, and analyse changes within the framework of their integration theories. These attitudes did not fundamentally change after the crisis.((Christian Kreuder-Sonnen, “Beyond Integration Theory: The (Anti-)Constitutional Dimension of European Crisis Governance”, (2016) 54 Journal of Common Market Studies, 1350-1366.)) “Business as usual” – this diagnosis of my Berlin colleague Jachtenfuchs dates from 2013.((Philipp Genschel and Markus Jachtenfuchs, “Alles ganz normal! Eine institutionelle Analyse der Euro-Krise”, (2013) 20 Zeitschrift für Internationale Beziehungen, pp. 75-88, at 83.)) Business is even improving because we are witnessing a take-over of core state function by European institutions. Not only neo-functionalist, but intergovernmentalists, too, are delighted; they observe a take-over by some new “deliberative” intergovernmentalism – more Europe everywhere — and this is by definition progress.

Epilogue

What have we done? We have legalised the transformation of Europe into a technocratic regime and forgot about our commitments to democracy and the rule of law. Was there no alternative? I have started my intervention with citations from Judge Lübbe-Wolff’s Dissent in the OMT order. This complaint was inadmissible she and her colleague Gerhard have argued. I would modify their objections with the category used in my title. This is a case of “undecidability”.((This is not an established category. See Jacques Lenoble, ”Law and Undecidability: A New Vision of the Proceduralization of Law”, (1996-97) 17 Cardozo Law Review, 935-1004.)) The German Court must realise that its commitment to the Basic Law and the German taxpayer is an insufficient entitlement to hand down a judgment, which would affect the rest of Europe in unpredictable ways. The CJEU must realise that it has no mandate to give its blessing to the establishment of a technocratic regime, which destructs the constitutional accomplishments of post-war Europe in the European “periphery”. Would a refusal to do this have changed the course of events? It would have impressed neither the ECB, nor the governments. However, it would have protected the integrity of the law, and, who knows, incentivised democratic political processes. Back in 1905, Justice Oliver W. Holmes delivered his seminal dissent in the Lochner Case submitting:

“This case is decided upon an economic theory which a large part of the country does not entertain. If it were a question whether I agreed with that theory, I should desire to study it further and long before making up my mind. But I do not conceive that to be my duty, because I strongly believe that my agreement or disagreement has nothing to do with the right of a majority to embody their opinions in law”.((Lochner v. People of State of New York, U.S. Supreme Court, 198 U.S. 45 (1905).))

Europe’s dilemma is that no such majority has been put in place; the failure of Gauweiler is to conceal that deficit and to replace democratic will formation by echnocratic rule.

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